□ 本報記者 蔣安杰 李光明

日前，由中國政法大學、安徽省司法廳主辦的“安徽省行政規范性文件立法研究”課題啟動會在北京舉行。來自各行業代表以線上線下的形式出席會議。中國政法大學終身教授、中國法學會行政法學研究會名譽會長應松年，安徽省司法廳黨委書記、廳長姜明，中國政法大學副校長常保國教授致開幕詞。中國政法大學法治政府研究院教授、課題負責人曹鎏教授主持。

應松年強調，把行政規范性文件納入法治軌道，已成為全面推進法治政府建設高質量發展的現實之需和必然要求。應松年指出，安徽省在全國范圍內是較早推動行政規范性文件法治化的省份之一，并在多年的實踐探索中有了深厚的積淀和多項制度創新。本次啟動行政規范性文件立法工作，正逢其時，對于進一步推進安徽省法治政府建設率先突破至關重要。課題組的階段性成果豐富，研究基礎扎實，期待制定出有地方特色，并有示范意義的行政規范性文件管理辦法。

姜明指出，安徽是行政規范性文件制度建設的先行地，在多年的實踐探索中積累了許多行之有效的經驗，但也存在原有制度設計適用性不強、滯后性明顯，行政規范性文件界定比較困難，“三統一”“有效期”等制度落實還不到位等制度設計和執行落實方面的問題。2022年8月，安徽省發布了《安徽省推進法治政府建設率先突破三年行動計劃（2022-2024年）》，其中明確將“以政府規章形式出臺《安徽省行政規范性文件管理辦法》，規范行政規范性文件制定程序，推進行政規范性文件制定制度化、規范化”作為主要任務之一，以加快推進行政規范性文件法治化的進程。建議課題組堅持理論聯系實際的研究方法，深入調研安徽省的實踐經驗和問題，為制定走在全國前列的安徽立法文本奠定理論和實踐基礎，研究起草一份體現安徽特色的研究報告、一部具有示范意義的“安徽樣本”。

常保國指出，安徽省法治政府建設一直處于較高水平，其中黃山市的行政復議權改革項目與蕪湖市修訂網約車細則項目等也曾獲得“中國法治政府獎”，行政規范性文件制度建設及其實施情況，一直是法治政府評估的重要內容。

曹鎏從課題研究的必要性和基本目標、具體進展及相關成果、起草專家建議稿的基本思路、課題研究計劃四個方面匯報了項目階段性研究成果。曹鎏介紹，制定《安徽省行政規范性文件管理辦法》，是深化全面依法治省的必然要求，是固化實踐有益經驗與探索的基本舉措，是及時更新制度應對實踐難題的必然要求，是推進法治政府建設率先突破的著力點。課題組著重對“中央層面對行政規范性文件的基本要求”“其他省市行政規范性文件立法制度與實踐亮點”“安徽省行政規范性文件立法狀況”進行了全面梳理，還對安徽省16個設區的市的行政規范性文件建設情況進行了綜合評估，并以此為據擬定了《安徽省行政規范性文件管理辦法（專家建議稿）》。立足于對原有相關制度的更新、完善、擴充和整合，專家建議稿共八章六十五條，采用“以行政規范性文件制定和監督流程為主線，嵌入行政規范性文件管理相關制度”的立法模式，具有“實現了行政規范性文件相關制度的集成式立法”“明確行政規范性文件制定正負面清單”“明確文件管理全流程信息化和智能化建設”等十二項亮點。

與會專家圍繞現有課題成果展開研討。司法部行政執法協調監督局一級巡視員方軍指出，行政規范性文件的制定、監督管理是“老課題、新研究”。建議課題組在研究過程中堅持以黨中央國務院一系列指示精神為出發點，緊抓現實問題，并重點關注行政規范性文件概念界定、具體種類、協調機制、審核標準以及充分考慮長三角地區一體化協同發展等問題，以實現地方立法的創新發展。

最高人民法院行政審判庭副庭長、一級高級法官郭修江指出，地方規范性文件立法可以突出以下四個方面：一是關于行政規范性文件的內涵和外延，可以借鑒抽象行政行為與具體行政行為的分類標準加以明確；二是關于合法性審核標準，不同類型的行政規范性文件可以考慮建立不同的審核標準體系；三是關于制定程序，要考慮常態和應急狀態兩種情況；四是關于監督問題，要注意與司法建議銜接的制度設計，同時強化社會監督。

最高人民檢察院第七檢察廳副廳長、二級高級檢察官張步洪指出，檢察機關的法律監督職能主要是指監督法律的實施情況，因此建議課題組做好有關行政規范性文件審查與行政執法、行政復議、司法審判、檢察監督銜接立法。關于禁止以文件落實文件這一問題，他提到，行政規范性文件具有獨特作用，不能一概否決，比如可借助提高行政規范性文件的說理性，來補強上級規范的合理性與權威性。

司法部法治督察局副局長王磊指出，從督察的角度來說，如何進一步提高對行政規范性文件監督管理的能力和水平，特別是運用智能化方式實現自動識別、提高備案審查效率，都有意義。他建議，要關注“備案”的性質及其效力，特別是要建立行政規范性文件監督與司法、行政復議糾錯的銜接，推動建立行政規范性文件糾錯聯動機制。

清華大學教授余凌云提出兩點建議：一是要關注行政規范性文件的創設性問題，深入研究行政規范性文件創設規范的情形和條件；二是在當前行政復議法、行政訴訟法已確立行政規范性文件附帶審查的背景下，要考慮在行政規范性文件管理中如何回應附帶審查意見等問題。

對外經濟貿易大學教授王敬波指出，可以圍繞處理行政規范性文件與法規和規章的關系、“公開發布”的性質和定位、“涉及”與“影響”的區別、“一定期限內反復適用”的界定以及“公文”的概念五個方面對行政規范性文件的內涵展開進一步研究。此外，她建議，要完善行政規范性文件立法的原則設計，精細化處理各類關系，做好行政規范性文件的內外銜接。

安徽大學教授程雁雷表示，希望通過這個課題打造安徽樣板，助力安徽法治政府建設在新的階段走在全國前列。她建議：第一，應當從實踐出發探討行政規范性文件的內涵和外延；第二，期望能在行政規范性文件法治化研究中進一步凸顯安徽特色；第三，要結合立法實踐深入研究長三角地區立法協同問題。

中國社會科學院教授李洪雷提出：要進一步明晰行政規范性文件的概念與分類，對于不同性質的行政規范性文件，應設置不同的程序；應從廣義上理解合法性審查；要關注備案的功能和效力。

北京市第一中級人民法院副院長、審判委員會委員、審判員程琥建議：一是從立法的定位出發，突出實踐特色、時代特色與安徽特色；二是要做好安徽省行政規范性文件立法同黨中央與國務院的基本要求、立法法、行政復議與行政訴訟制度、重大行政決策程序以及政府信息公開條例的銜接；三是制定行政規范性文件要遵循實事求是、少發慎發、類型化管理、法律保留、主動公開、法律審核等基本要求。

北京大學教授王錫鋅建議從國家立法層面對行政規范性文件管理制度的設計進行探討，認為目前各地在行政規范性文件管理制度上存在同質化問題，呼吁盡早啟動國家統一立法程序，以防止立法資源配置的重復浪費，防止地方在立法中的無序競爭。